熱臉貼冷世界: 廖桂賢的地景及社會觀察

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一個空間專業者對於地景、城市、環境、設計、文化的評論和關懷。
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[綠雜誌專欄] 邁向永續城市的第一課

 

 這幾年來,願意走上街頭、對破壞環境的開發案疾聲抗議的環保人士仍是少數中的少數,但愈來愈多的台灣人,已開始以其他方式積極關心環境生態和永續課題。姑且不論維繫台灣生存的生態大環境已惡化到什麼程度,環境意識的崛起,也代表著改變的希望。

 台灣,已經從二十世紀那個拼命開發成長,以求脫離苦日子的年代,進入到二十一世紀物質不虞匱乏,甚至過剩的年代;即便台灣內部的貧富差距越來越大,整體而言,現在的台灣也可算是地球村中的富家子弟。就如同較早工業化的歐美國家,台灣循著他們的發展路徑走:先犧牲環境來創造財富,然後嚐到殺雞取卵的後果,於是現在開始學習保護自然生態、修補環境災難。台灣的路徑與歐美類似,某種程度也是因為我們向他們學習的結果。

 

向美國學習永續城市規劃?

 在教育上,台灣也一直跟著美國走。一波又一波的台灣人來到美國留學、工作,將美國各種領先的知識和技術帶回台灣,期望台灣也能跟上先進國家的步伐。今天,城市的永續發展已成為美國規劃設計專業中最重要的課題;如何打造永續城市,也慢慢成為都市政策和學術研究的重點。在那個努力開發、脫貧的年代,台灣向美國學來的各項工商業技術雖然創造了財富,也帶來了環境浩劫;在以永續發展為目標的年代,我們仍該向美國學習嗎?又要學習什麼呢?

 幾年前,在西雅圖的一個台灣人聚會中,一位初次碰面的朋友問起我的工作。知道我從事空間規劃設計後,他對我投以無比的期望說:「妳在這裡學到的東西很重要,台灣的都市住宅環境實在太糟糕、太擁擠,妳一定要把美國良好的居住環境帶回台灣,造福台灣人。」但我卻潑了他一頭冷水說:「美國的居住環境不值得台灣學習,我並不想將美國的都市規劃模式帶回台灣。」或許這樣的回應與他的熱切期待有太大的落差,我們的對話尷尬地草草收場。在許多台灣人的心中,美國非常美好,萬事都值得效法。

 美國是個鼓勵開放性思考、挑戰權威的地方,也因此能夠在各個領域中激盪出新理論、新觀念,的確有許多值得學習的地方。但是,從地理歷史到社經脈絡,台灣和美國有著極大的差異,至少在空間規劃設計上,我們必須小心謹慎地篩選適用的觀念和作法,而非全盤接受甚至移植在美國課堂上或工作中所習得的一切。讓我用一個當前美國規劃界中最紅的觀念「聰明成長」為例,來看看為何美式的規劃觀念無法全面應用在台灣。

 

「聰明成長」(Smart Growth

 今天,美國都市規劃專業中與永續發展密切相關的觀念就是「聰明成長」(Smart Growth),是一個關於都市空間成長方式的主張。若該主張提倡的是一種比較「聰明」的成長方式,也就意味著過去都市成長模式是「不智」的。如何不智?

 美國從二次大戰結束後,都市便開始「橫向發展」。遽增的住宅需求,加上人們不滿傳統擁擠嘈雜的都市生活、希望遠離人群擁有自己的獨棟住宅的心態,促使一個又一個以獨棟住宅組成的土地開發案,大量在美國地景上出現,從傳統都市邊緣向外延伸,造就了「都市蔓延」(urban sprawl)現象。都市空間橫向成長的結果是造成森林、濕地和草原等綠地快速消失,大量的農地也被都市蔓延吞蝕。

 

不智的橫向發展:「都市蔓延」

 其實,這個現象更貼切的說法應是「郊區」蔓延,因為絕大部分在地景上蔓延的開發案與傳統都市很不相同,充其量是純住宅區,幾乎完全缺乏商業活動;許多住在郊區的人,即便得以擁有獨棟房舍,四周有庭院與鄰居隔離,能充分享受安靜生活,卻仍是得開車通勤到市中心或其他地區工作。當一個郊區開發案比另一個更遠離工作場所,就有愈多人得花愈多時間通勤去上班,於是路上的汽車愈來愈多、交通愈來愈阻塞、人們浪費在汽車上的時間也愈多。此外,也因為以住宅為主的郊區開發案中完全沒有商業活動,郊區的美國人若沒有汽車,便無法進行大部分的日常活動,例如︰買菜。

 都市蔓延帶來的一連串問題,讓美國都市規劃界深刻體認到橫向的都市成長模式顯然是不智的:其一,都市不可能無止盡地向外擴展,以犧牲農綠地來應付人口成長伴隨而來的住宅需求(美國再怎麼幅員廣大,土地總有「用完」的一天);其二,都市蔓延的壞處似乎遠大於好處,其衍生的交通、健康、生態等問題,讓美國付出龐大的社會和環境成本。

 

控管土地開發,抑制都市蔓延

 現在,美國規劃界的首要之務就是抑制都市蔓延。於是「聰明成長」觀念在這樣的脈絡下浮現,被視為是都市橫向成長的替代方案,甚至是邁向永續發展的重要手段。「聰明成長」背後的假設是:既然都市一定會成長(也最好是繼續成長),就要以更環保的方式來成長。倡議者認為,新的土地開發案應該要集中在現有已開發的都市區域內,以集中式的土地開發來取代無止盡的橫向成長;換句話說,應先讓現有都市區域中的所有土地都「地盡其利」後,才能考慮向外開發。

 1980年,美國奧瑞岡州(Oregon State)的波特蘭(Portland)大都會區首先將聰明成長納入都市發展政策中,劃出法定的「都市成長界限」(Urban Growth Boundary)以界定「都市成長區」(Urban Growth Area),將未來的土地開發都限制這個區域內。1990年,西雅圖所在的華盛頓州(Washington State)則頒佈了「成長管理法案」(Growth Management Act),規定州內所有的郡和城市都必須劃定都市成長區來管控土地開發,以保護農地和綠地。接下來,許多美國城市也陸續制訂了類似的成長管理(或者說土地開發控制)政策。

 

低密度的困境

 在許多美國規劃專業者眼中,「增加都市人口密度」與「聰明成長」幾乎是同一件事。相對於傳統的都市,典型美國郊區中每個人擁有更大的土地和房子,因此人口密度也相對低;當人口稀疏地分佈在廣大的土地上,道路或污水處理等公共建設的使用效率就遠不如人口密集的傳統都市,造成資源閒置、浪費。此外,在人口稀疏分佈的區域中興建大眾運輸系統,是不可能的任務,絕對會不敷成本;於是,人們在交通上就不得不仰賴私家汽車。另一方面,低密度的社區因為客源不足,也無法吸引商家來此開業;因此餐廳、超級市場、雜貨店等支持日常生活機能的店家,只能集中在一起才不會血本無歸,而在自家附近找不到商店的郊區住民,只能開車去區域性的商業中心購物。

 

聰明成長 永續發展?

 在這樣的困境下,許多美國規劃師開始羨慕起東亞那些高密度、住商充分混合的城市,認為增加美國都市的人口密度、進行住商混合開發案,是與「聰明成長」相輔相成的重要規劃手段。於是,在美國的規劃界中我看到這樣的邏輯:為了城市的永續發展,必須解決郊區蔓延的問題,因此得採取聰明成長策略,不但要劃定空間成長的界線,也必須增加現有都市區域的人口密度、鼓勵住商混合的開發案。因此,「高密度」和「住商混合」成了邁向永續都市的規劃手段,甚至,許多規劃專業者不假思索地將這兩種工具等同於「永續」的本身;許多單純創造「高密度」和「住商混合」的建案,竟因此也被視為是「永續」的開發案。如此簡化的邏輯,不但在學生的報告和設計中比比皆是,連在都市規劃相關文獻中也不難看到。

 在西雅圖,從政府到空間專業界也都熱情擁抱這個邏輯。依照估計,未來西雅圖的人口將會大量增長,為了避免人口成長造成都市蔓延,近十年來市政府不斷地獎勵、鼓勵建商在現有的市區中進行開發、再開發,一個個住商混合的開發案有如雨後春筍般地冒出,成為是市政府引以為傲的「綠色政績」之一。

 

用「高密度」和「住商混合」來邁向永續城市?

 若我對任何一個深受都市擁擠、嘈雜之苦的台灣人說,「高密度」和「住商混合」是很永續的都市規劃手段,一定會被認為頭殼壞去:這兩件事怎麼可能會是邁向永續城市的手段?如果真的是這樣,那麼台灣人可以什麼都不做了,我們早已達到永續城市的境界了。很顯然地,美國規劃界所崇尚的永續規劃觀念對台灣沒有太大的意義。「聰明成長」、「增加人口密度」,以及「住商混合開發」會成為美國規劃界中重要的永續規劃工具,背後有其獨特的歷史脈絡,也因此無法作為台灣和世界上大部分其他國家城市邁向永續的手段。

 

聰明成長真的比較永續嗎?

 美國的「聰明成長」及其相關工具,不僅不能作為解決台灣城市問題的手段,背後的整套邏輯也有待商榷。基本上,「聰明成長」背後的理論是:只要將都市成長全部集中在限定的區域內,就能保護環境、邁向永續;聽起來很有道理,但這其中有許多需要進一步檢視的地方。假設我們必須容納一定數量的人口,那麼將這些人全部擠在一個小區域中,的確比將同一批人稀疏地分散在一個更大的區域內,所佔用的都市土地面積來的小;但是,集中/集約式的土地開發,真的比分散式的土地開發來的環保嗎?控制都市成長範圍,等同於對整體生態環境的破壞嗎(畢竟環境破壞並非都來自於土地開發)?或許聰明成長可讓許多農綠地免於水泥化,但當都市人口持續增加,對都市中原有的生態環境又會產生什麼樣的衝擊?當都市人口持續增加,都市所耗用的水、能源、和其他資源也免不了隨之成長,就算都市成長的模式比較「聰明」,又能減緩多少對環境的破壞?這一連串的問題目前都無解;事實上,能夠顯示「聰明成長」在各方面都比「都市蔓延」環保的系統性研究,目前根本不存在。

 此外,也有學者質疑,用「聰明『成長』」來企求永續,根本是自欺欺人。現存的都市人口和連帶耗用的資源,早已超過地球的承載力,即便成長方式比較「聰明」,都市人口不可能也不該持續成長。研究也發現,聰明成長政策已產生副作用;其中之一就是造成都市成長區內的土地和住屋價格攀升,使得原居於成長區內的中下階層無法負擔上漲的地價稅,只得離開家園,造成「縉紳化」(gentrification)現象。

 

規劃工具並非目的本身

 聰明成長的例子提醒我們,任何規劃工具的本身都不是真理。從「聰明成長」到「高密度開發」與「住商混合」,都只是工具而非目的;使用一個特定的工具也許在某個特定的歷史文化和社經脈絡下,在某個時點上可以達到目的,但換了時空後就不盡然了。規劃設計專業者應避免將工具直接等同為目的,更不能盲目信仰任何一種規劃工具,必須隨時進行批判性思考。

 「聰明成長」是否是有正面效果的永續規劃工具,目前還不得而知。台灣與美國有著截然不同的都市發展脈絡,屬於台灣的永續都市論述和作法,需要建構在我們自己的歷史文化和社經脈絡上,美國的規劃教育和實務經驗無法直接給我們答案。

 

「對抗愚昧」

 其實無論是美國或台灣,邁向永續城市最大的絆腳石並非缺乏一個經研究證實的規劃工具或觀念,而是欠缺批判性思考。前幾天,我在一個非正式的學術座談會上,聽一位華盛頓大學都市規劃系的教授說道,他從事教育、寫文章的目的在於「對抗愚昧」(against dumbness);他認為教育最重要的目的之一,在於訓練學生進行批判性思考,若學生毫不保留地接受某個被視為理所當然,且過度簡化的觀念,就是愚昧了。我非常同意那位教授的說法。其實,我們每個人難免都會不自覺地接受、相信著許多理所當然的論點,但作為專業者、知識份子的人,更應該努力地「對抗愚昧」,隨時以批判性的思考來檢視每一個論述。

 

批判性思考,才是是邁向永續城市的第一課

 在台灣,「節能減碳」和「生態城市」等觀念已經日益受到重視,不論是專業界和媒體都飢渴地找尋相關作法和案例。遺憾的是,媒體通常對蒐集到的案例囫圇吞棗後,就直接做膚淺的報導;許多情況下為了吸引觀眾,更做了誇大的報導。台灣的規劃專業者必須用更銳利的眼光來看待國內外的各種相關案例和作法,認真探究是否適用於台灣的脈絡,不能盲目信仰時下流行的規劃工具。

 向別人學習可以促使自己進步,在永續城市的規劃設計上,台灣的確應該要多方面地向台灣以外的世界學習;學到了什麼是其次,判斷該學習什麼、該如何應用所學才是最重要的課題。給有心為永續課題努力的規劃專業者,我們邁向永續城市的第一課,就是保持頭腦清醒、隨時進行批判性思考。

 

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